国务院《关于加快发展旅游业的意见》对旅游业提出两个定位：一是国民经济的战略性支柱产业；一是人民群众更加满意的现代服务业。在各地纷纷把旅游业确立为支柱产业之际，怎么使之同时让人民群众更加满意，成为国家旅游局对旅游行业的迫切要求。

国家旅游局局长邵琪伟说：随着旅游在人民生活中的地位越来越高、作用越来越重要，人民群众旅游参与度的提高，旅游满意度逐渐成为全社会的关注点之一。人民群众特别是广大游客是否满意，应当成为旅游工作的出发点和落脚点。

邵琪伟说，经过改革开放30多年的发展，我国已成为世界旅游大国，但从发展质量和综合水平看，我们与旅游发达国家相比还有很大的差距。自2009年国务院提出旅游业发展战略目标3年来，有28个省（区、市）将旅游业定位为支柱产业、战略性支柱产业和现代服务业。但如何把旅游业发展得让人民群众更加满意，实现旅游业速度、结构、质量、效益的统一，思想认识、工作力度还有很大的提升空间。“重硬轻软”、“重建轻管”问题仍然非常突出，旅游市场秩序、旅游服务质量等还存在不少问题。发展旅游业必须让人民群众更加满意，脱离了这一根本，我国难以成为真正的世界旅游强国。

游客出游，很多时候要依赖旅行社，他们在报名参加旅行团的时候，重要的参考就是价格。而现在这些旅行团的价格，越来越让消费者费解，对于熟悉旅游行业的人，看到各类广告上旅行团的价格，基本都会吓一跳，比成本都要低的组团报价是如何成为报价常态的呢？

成都市旅游局局长白国欣讲过一个自己的例子：朋友想报一个欧洲游的团，让他推荐一个。他推荐了一个在成都市场质量和信誉比较好的旅行社，报价是19800元。但朋友对这个推荐很不满意，因为在成都市场上其他旅行社对同样线路的报价只有14000元。朋友问，你是管旅游的局长，怎么你拿到的价格比别人还高呢？他就只好再去跟那家旅行社的负责人商量，减了800元的零头。

讲这个故事的时候白国欣很无奈，这是旅游市场的一个顽疾，价格差异导致行程中会多出多少陷阱，几乎无法向行业之外的人解释清楚。

国家旅游局把这种市场行为定义为恶性价格竞争。一些旅行社利用游客对价格特别敏感的心理，通过降低直观价格来吸引客源，然后再通过安排购物和推销另行付费活动获取回扣，弥补成本甚至获取非法利润，这种恶性价格竞争不仅严重扰乱了正常的市场竞争秩序，而且严重损害了广大游客的合法权益。

低于成本的团费，肯定是要在消费者身上赚回来的，谁能赚出更多的利润就是谁的本事。这个本事基本要看导游的“修为”，有能在轻松愉快中让游客掏钱的高手，也有恶语相加逼着游客掏钱的“害群之马”。

这是与市场相伴而生的另一个顽疾：强迫或者变相强迫游客消费。一些旅行社在线路中，随意增加购物或其他另行付费项目，一些购物商店、旅游景区、医疗点等接待游客的单位，与旅行社、导游联手诱导、误导游客消费。国家旅游局副局长杜江表示：目前，强迫或变相强迫游客消费正逐渐成为常态，已经由侵蚀旅行社业运行机制向整个旅游行业渗透。

在低价组团的情况下，随之而来的必然结果是合同履约不到位。旅游企业在提供旅游服务过程中存在擅自更改行程、降低服务标准的现象。在恶性价格竞争的背景下，一些旅行社在接待旅游者过程中，降低或变相降低旅游合同约定的住宿、餐饮、交通等标准，擅自缩短游览时间、增加购物次数和时间以及增加自费景点等自费项目，严重影响到服务的品质。

长期以来，对旅行社经营行为的监管是重点，也是难点。面对旅行社和游客“公说公有理，婆说婆有理”，旅游管理部门往往要面对取证难的问题。

武汉市旅游局局长张侠说，从去年起，武汉市旅游局质量监督管理所（以下简称“质监所”）针对涉嫌低价竞争的旅行社实行“约谈”制度，将监管关口前移，收到明显实效。

张侠举例说：“今年，质监所发现一家旅行社在本地同业宣传册上打出了价格低于100元的港澳游广告，尽管是代卖国内某地旅行社的产品，但也明显存在低价竞争的嫌疑。于是，约谈该企业负责人，请其提供如下信息："游客在香港游什么景区？住什么酒店？交通工具是什么？这个同业批发价是怎么算出来的？"这位负责人无法自圆其说，尴尬不已。第二天，这家旅行社撤销了宣传广告，停止销售这一产品。”

旅游消费不能只看价格

杜江认为，随着我国经济的持续快速发展，我国已经形成国内游、出境游和入境游三大旅游消费市场并行的格局。由于三大旅游消费市场中占主导地位的国民旅游消费市场的培育和发展时间相对较短，旅游市场消费主体消费心理不成熟，“很多旅游消费者在选择产品时过分偏重价格因素，贪图便宜；一些旅游者在消费过程中存在明显的从众心理，常常致使自己的消费需求与消费行为之间出现较大偏差。”

杜江说：“消费心理的不成熟会导致消费行为的不理智。一些旅游者明知旅行社报价远远不及出游的正常基本费用，但参加旅游时，仍然优先考虑报价低的旅行社，而对旅游产品的内容、旅游企业的信誉考虑不充分。特别是在参加低价团和旅游购物上，经常出现冲动消费后又感到后悔，进而引发投诉。”

旅游市场秩序是管出来的

邵琪伟表示，恶性低价竞争是旅游市场中的难症、顽症。恶性低价竞争的原因既有部门职责交叉、执法部门不明确等体制问题，也有旅游部门监管不到位的责任问题，还有旅游企业自身缺乏诚信以及部分旅游者不能理性消费的原因。遏制、扭转恶性低价竞争，要结合本地实际，抓好关键环节。要会同工商部门加强对旅游广告的监管，一旦发现恶性价格竞争和欺诈游客等不法广告，要坚决处理。要加强对旅游合同的监督检查，督促旅行社按照有关法律法规与游客签订并严格履行旅游合同，坚决打击不依法签订旅游合同和违反合同约定的行为。要严肃查处强迫或变相强迫游客消费和违反合同增加另行付费旅游项目的行为。要加强研究存在问题比较多的重点地区，要加大整治工作力度，积极采取措施。同时，要从旅游投诉中反映出的重点问题，有针对性地开展专项整治工作。

“旅游市场秩序是管出来的，管理就是硬道理。”邵琪伟说，要调动各方面力量，用好《全国游客满意度调查》，积极督促引导各旅游城市特别是优秀旅游城市政府加大工作力度。同时，要充分发挥媒体作用，一方面运用媒体宣传推广各地和有关部门、企业好的做法和经验，另一方面运用媒体披露、批评扰乱、破坏市场秩序的典型案例。

亟待加强旅游监管队伍

邵琪伟说，旅游业快速发展对从业人员文化素养、职业道德、服务能力和应对各种风险、挑战的能力都提出了更高要求。旅游从业人员队伍综合素质方面存在的问题，已成为影响旅游服务质量提升的重要因素。目前，全国旅游系统执法机构共769家，专业执法人员4664名，2011年全年受理和协调查处的投诉案件、咨询多达500万件次，人均约1100件次。执法队伍的现状很难适应市场发展需要。

目前，我国旅游业已进入大众化、产业化时代，邵琪伟认为，仅靠各级旅游部门把这么大的市场监管好、规范好肯定是不够的，旅游发达国家的经验是充分发挥行业协会的自律作用，我们要通过加快改革把这项工作做好。